“ประชาธิปไตยนั้นหรือคือการเลือกตั้งส.ว.?”

.

              ถึงแม้จะถูกเรียกว่า “สภาสูง” หรือ “สภาพี่เลี้ยง” และมีนัยยะทางภาษาศาสตร์ (และทางการเมือง)  ที่ดูเหมือนว่า “สูงกว่า” และแตกต่างจาก “สภาล่าง” หรือสภาผู้แทนราษฎร แต่วุฒิสภาไทยก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์มากทั้งจากฝ่ายการเมือง นักวิชาการ สื่อมวลชนและประชาชนทั่วไป โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับที่มา บนตรรกะเหตุผลสำคัญที่ว่า “การเลือกตั้งคือประชาธิปไตย” 

วุฒิสภาอังกฤษในอดีต - ศูนย์รวมชนชั้นนำ

    การพิจารณาประเทศอื่นๆเพื่อเทียบเคียงเปรียบเทียบย่อมเป็นประโยชน์สำหรับสังคมไทยไม่น้อย   โดยเฉพาะกลุ่มประเทศ OECD และกลุ่มประเทศสหภาพยุโรป(อียู) ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นกลุ่มประเทศที่เรียกได้ว่าพัฒนาแล้วและมีระดับของประชาธิปไตยสูงกว่าประเทศอื่นๆทั่วโลก

 

สมาชิกของกลุ่ม OECD ครอบคลุมประเทศต่างๆทั่วโลกรวม 34 ประเทศ ในจำนวนนี้ 19 ประเทศใช้ระบบสภาคู่หรือสองสภาคือมีทั้งสภาผู้แทนราษฏรและวุฒิสภา หากพิจารณาเฉพาะ 11 ประเทศที่มีลักษณะการเมืองการปกครองเป็นแบบรัฐเดี่ยว (unitary) เหมือเช่นประเทศไทยแล้ว จะเห็นได้ว่า แต่ละประเทศมีรูปแบบที่มาของส.ว.ที่แตกต่างกันอย่างชัดเจน

หลายๆประเทศ (ญี่ปุ่น ชิลี โปแลนด์และสาธารณรัฐเชค) กำหนดให้ส.ว.ทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง บางประเทศ (อังกฤษ) ส.ว.ทั้งหมดไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเลย  หลายประเทศ (ฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์และสโลเวเนีย) ใช้รูปแบบการเลือกตั้งโดยอ้อม  ในขณะที่บางประเทศ (สเปน) ใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยตรงและโดยอ้อม บางประเทศ(อิตาลี) ใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยตรงและการแต่งตั้ง และบางประเทศ(ไอร์แลนด์)ใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยอ้อมและการแต่งตั้ง

ในกรณีของกลุ่มประเทศอียู ประเทศที่ยังคงใช้ระบบสองสภามีจำนวน 13 ประเทศจากสมาชิกทั้งหมด 27 ประเทศ  ในจำนวนนี้เป็นประเทศที่มีระบบการปกครองเป็นแบบรัฐเดี่ยว 10 ประเทศ ได้แก่ สาธารณรัฐเชค ฝรั่งเศส ไอร์แลนด์ อิตาลี เนเธอร์แลนด์ สโลเวเนีย สเปนและอังกฤษ (ทั้งหมดนี้อยู่ในกลุ่มประเทศ OECD) รวมทั้ง โปแลนด์และโรมาเนีย 

สิ่งที่น่าสนใจมากๆจากกรณีของกลุ่มประเทศอียูก็คือ

หนึ่ง ในบรรดากลุ่มประเทศสมาชิกอียูที่เป็นรัฐเดี่ยวนั้น มีเพียง 3 ประเทศเท่านั้นที่กำหนดให้มีการเลือกตั้งส.ว.โดยตรงทั้งหมด  และทั้ง 3 ประเทศซึ่งได้แก่ สาธารณรัฐเชค โปแลนด์และโรมาเนีย มีประวัติศาสตร์เคยเป็นประเทศคอมมิวนิสต์มาก่อน

สอง ในบรรดาประเทศที่ใหญ่ที่สุดและเรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด 3 ประเทศนั่นคือ เยอรมนี ฝรั่งเศสและอังกฤษ ไม่มีประเทศใดที่มีการกำหนดให้มีการเลือกตั้งส.ว.โดยตรงเลย ฝรั่งเศสใช้รูปแบบการเลือกตั้งแบบทางอ้อม  ส่วนกรณีของเยอรมนีและอังกฤษเรียกได้ว่า ไม่มีส.ว.มาจากการเลือกตั้งเลยก็ว่าได้

หากพิจารณาเฉพาะเจาะจงประเทศที่เป็นราชอาณาจักรเหมือนเช่นประเทศไทยแล้วก็จะเห็นถึงความ

หลากหลายถึงที่มาของส.ว.อย่างน่าสนใจ  หลายๆประเทศ (เช่นอังกฤษ จอร์แดน) ไม่ได้มีส.ว.มาจากการเลือกตั้งเลย ในขณะที่ ส.ว.ของอีกหลายๆประเทศ (เช่นกัมพูชา มาเลเซีย บาห์เรนและ ภูฏาน) มาจากการผสมผสานระหว่างการเลือกตั้งโดยตรงและการแต่งตั้ง(โดยพระมหากษัตริย์) บางประเทศ (เนเธอร์แลนด์) ใช้รูปแบบการเลือกตั้งโดยทางอ้อม  บางประเทศ (สเปน)ใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยตรงและโดยอ้อม กรณีของเบลเยี่ยมถือว่ามีลักษณะพิเศษที่ผสมผสานระหว่างการเลือกตั้งโดยตรง การเลือกตั้งโดยทางอ้อม(โดยส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง) และการแต่งตั้งโดยรัฐสภาท้องถิ่น  ส่วนเดนมาร์คและสวีเดนก็ได้ยกเลิกวุฒิสภาไปนานแล้ว

นอกจากนี้ กรณีของอินเดียซึ่งได้ชื่อว่าเป็นประเทศประชาธิปไตยขนาดใหญ่ที่สุดในโลก  ก็ไม่มีการกำหนดให้ส.ว.ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงแต่ประการใด  ส.ว.ส่วนใหญ่มาจากการเลือกตั้งโดยทางอ้อมและส่วนหนึ่งมาจากการแต่งตั้ง(โดยประธานาธิบดี)

                อาจกล่าวได้ว่า การที่ส.ว.มาจากการแต่งตั้งนั้นไม่ได้ถือเป็นปรากฏการณ์ที่ผิดปกติแต่อย่างใด โดยข้อเท็จจริงแล้ว ณ ปัจจุบันนี้ (2554) มีถึง 54 ประเทศที่มีส.ว.มาจากการแต่งตั้งในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งและในจำนวน 78 ประเทศที่มีระบบสองสภา เกือบครึ่งหนึ่ง (38 ประเทศ) มีการกำหนดบทบาทหน้าที่สำหรับสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้ง อันเสมือนเป็นการยอมรับส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้ง(?)

จากข้อเท็จจริงข้างต้น ทำให้เกิดประเด็นข้อสงสัยว่า ถ้าหาก “ประชาธิปไตยนั้นคือการเลือกตั้งส.ว.” ตามคำกล่าวของโทนี่ เบนน์ นักการเมืองอาวุโสแห่งเกาะอังกฤษแล้ว ทำไมหลายๆประเทศในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและมีระดับประชาธิปไตยสูงสุด จึงไม่มีการกำหนดให้มีส.ว.(ทั้งหมดหรือโดยส่วนใหญ่) ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรง

วุฒิสภาอังฤษ - ในวันที่สภาคราครำ่แออัดด้วยสมาชิก

หากยังไม่มีการปฏิรูป  จำนวน ส.ว.อังกฤษจะขยายเพิ่มขึ้นเป็นเท่าตัว

ศึกงัดข้อระหว่างสองสภา

ในบรรดาประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหมด กรณีของอังกฤษและแคนาดาถือว่ามีความน่าสนใจมากที่สุด เพราะเป็นเพียงสองประเทศที่ไม่มีส.ว.มาจากการเลือกตั้งเลย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือมาจากการแต่งตั้งร้อยเปอร์เซ็นท์ จนวุฒิสภาอังกฤษถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า เป็นสถาบันที่ไม่มีความเป็นประชาธิป- ไตย และเป็นเสมือนสิ่งที่ “ผิดปกติ” มากที่สุดสิ่งหนึ่งในสังคมอังกฤษ เช่นเดียวกับวุฒิสภาแคนาดาที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า(เป็นสภาที่ล่าวอีกนัยหนึ่งคือมาจากการแต่งตั้งร้อยเปอร์เซ็นท์ )ล้าสมัยและผิดยุคผิดสมัยมากที่สุดในกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกทั้งหมด

กล่าวได้ว่า ในการศึกษาว่าด้วยการปฏิรูปวุฒิสภาในประเทศต่างๆทั่วโลกนั้น ประเด็นที่เป็นหัวใจสำคัญที่สุดก็คือเรื่องที่มา (composition) ของส.ว. ซึ่งจะต้องพิจารณาควบคู่กับปรัชญาของการมีวุฒิสภาด้วย

โดยปรัชญาดั้งเดิมแล้ว ส.ว. พัฒนามาจากแนวคิดตามภาษาลาตินคำว่า senex หมายถึงผู้อาวุโส  และคำว่า  senatus หมายถึงสภาแห่งผู้อาวุโส (council of elders)  เพราะฉะนั้นแล้ว วุฒิสภาจึงควรเป็นสภาของ “ผู้อาวุโส” ที่เปี่ยมด้วยประสบการณ์ ความรู้ ความเชี่ยวชาญในเรื่องใดๆเรื่องหนึ่งมากกว่าใครๆในสังคมนั้นๆ รวมถึงส.ส.  

วุฒิสภา - ศูนย์รวมของผู้อาวุโสในคุณวุฒิ

ด้วยเหตุนี้เอง วุฒิสภาจึงถูกคาดหวังว่าจะเป็นสภา “แห่งความคิดที่สอง” ที่คอยช่วยเหลือให้คำปรึกษา ชี้แนะ และหารือไตร่ตรองร่วมกับสภาล่าง  รวมถึงการทำหน้าที่เป็น “เบรค” คอยยับยั้งอารมณ์ความรู้สึก (ที่แปรปรวนผันผวนหรือไม่แน่นอน) ของสาธารณชน

เพราะฉะนั้นแล้ว ปัญหาก็คือวิธีการใดที่จะเป็นหลักประกันว่าสามารถคัดสรรบุคคลที่มีคุณ สมบัติใกล้เคียงกับหลักการปรัชญาข้างต้นได้ดีที่สุด  ใช่การเลือกตั้งโดยตรงหรือไม่?

ในความเห็นของฝ่ายที่คัดค้านบนเหตุผลว่า  การเลือกตั้งส.ว.โดยตรงมีโอกาสที่จะทำให้บท บาทความสำคัญดังกล่าวเลือนหายไปได้ และอาจจะส่งผลกระทบหรือบั่นทอนฐานะ “ความเหนือกว่า” (supremacy) และ “ความเป็นเอก” (primacy) ของส.ส. ได้

นอกเหนือจากประเด็นเรื่องที่มาของส.ว.ที่ถือว่าสำคัญหรืออ่อนไหวที่สุดแล้ว ประเด็นเรื่องจำนวนส.ว.ก็ถือว่ามีความสำคัญไม่น้อยเช่นกัน ผู้เขียนไม่สามารถวิจารณ์ว่าตัวเลขข้อเสนอ 200 คนนั้นเหมาะสมมากน้อยแค่ไหน

แต่โดยหลักการแล้ว ส.ว.ในประเทศต่างๆทั้งหมด (ยกเว้นอังกฤษ) จะมีจำนวนน้อยกว่าส.ส.ในสัดส่วนหนึ่งต่อสี่หรืออย่างมากไม่เกินครึ่งหนึ่ง  และหากพิจารณาบรรดา 78 ประเทศทั่วโลกที่มีวุฒิสภา พบว่า ส่วนใหญ่(30 ประเทศ)มีจำนวนสมาชิกน้อยกว่า 50 คน รองลงมา (19 ประเทศ) มีจำนวนส.ว.ในช่วงระหว่าง 100-199 คน มี 5 ประเทศที่มีจำนวนส.ว.ในช่วง 200-299 คน และมีเพียงประเทศเดียวเท่านั้นที่มี ส.ว.มากกว่า 500 คน ซึ่งแน่นอนที่สุดว่า จำนวนที่เหมาะสมนี้ต้องขึ้นอยู่บทบาทและอำนาจหน้าที่ของส.ว.ตลอดจนจำนวนประชากรด้วย

กล่าวสำหรับสังคมการเมืองไทย  วิธีการหรือที่มาของส.ว.คือหัวใจที่สำคัญที่สุดของการถก เถียงเพื่อเปลี่ยนแปลงวุฒิสภา  ทั้งนี้ หลักการสำคัญประการหนึ่งของส.ว.ที่พึงตระหนักให้มากๆก็คือ การเลือกตั้งส.ว.จะต้องมีรูปแบบหรือลักษณะที่แตกต่างจากการเลือกตั้งส.ส.อย่างชัดเจนหรือเด่นชัด ไม่ ใช่การลอกเลียนแบบ (replica) การเลือกตั้งส.ส.ตามคำของอดีตนายกรัฐมนตรีโทนี่ แบลร์แห่งอังกฤษจนแทบจะมองไม่เห็นความแตกต่าง

กล่าวได้ว่า ตามข้อเสนอของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฯที่กำลังพิจารณาอยู่นี้ การกำหนดให้ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยนัยยะนี้ ไม่ได้ทำให้การเลือกตั้ง ส.ว.แตกต่างจากการเลือกตั้งส.ส.สักเท่าไหร่

บทความนี้ใคร่ขอเสนอวิธีการเลือกตั้งส.ว.ที่น่าจะมีแตกต่างจากการเลือกตั้งส.ส.อย่างชัดเจน โดยมีหลักสาระสำคัญ ดังนี้

             หนึ่ง  กำหนดให้พื้นที่ทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้งเพียงเขตเดียวเพื่อจะทำให้ส.ว มีฐานะเป็นผู้

แทนปวงชนชาวไทยที่ไม่ซ้ำซ้อนหรือกล่าวได้ว่ามีความแตกต่างจาก ส.ส. อย่างชัดเจน  ในทางปฏิบัติแล้ว ส.ว.น่าจะสามารถทำหน้าที่ได้ดีมีประสิทธิภาพมากขึ้น ไม่ต้องพะวงกับงานราษฏร์ งานแต่ง หรืองานบวชในเขตพื้นที่การเลือกตั้ง

สอง  เปิดกว้างให้คนไทยทุกคนที่มีคุณสมบัติตามที่กฏหมายกำหนดสามารถสมัครเป็นส.ว.ได้อย่างเสรีโดยไม่ต้องสังกัดพรรคการเมืองใดๆ   ทั้งนี้ ควรจะต้องกำหนดคุณสมบัติบางประการของผู้ สมัคร ส.ว. ที่สะท้อนถึงความ “อาวุโส” กว่าบุคคลที่สมัครเป็นส.ส. อันเป็นหลักการพื้นฐานสากลของการมีวุฒิสภา ซึ่งอาจจะกำหนดความอาวุโสไว้ขั้นต่ำที่อายุ “45”

ทั้งนี้ วิธีการเลือกตั้งแบบเขตเดียวทั้งประเทศนี้แตกต่างจากระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนหรือแบบปาร์ตี้ลิสต์ตรงที่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือผูกพันกับพรรคการเมือง ผู้สมัครแต่ละคนจะต้องไม่สังกัดพรรคการเมืองใดๆ

ผลการวิจัยล่าสุดของนักวิชาการอิตาลีกลุ่มหนึ่งซึ่งประกอบด้วยนักรัฐศาสตร์ นักเศรษฐศาสตร์ และ

นักฟิสิกส์ ได้ข้อสรุปที่น่าสนใจมากประการหนึ่งก็คือ  หากสมาชิกรัฐสภาไม่มีความเกี่ยวโยง เกี่ยวพันหรือผูกมัดกับพรรคการเมืองในทางใดทางหนึ่งแล้ว ประสิทธิภาพในหน้าที่ความรับผิดชอบจะดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัดเจน ทั้งในเชิงปริมาณ (จำนวนกฏหมาย) และเชิงคุณภาพ (ประโยชน์ต่อส่วนรวม)

.